Una PAC motrice dell’integrazione europea

Autore : Alfonso Pascale
Pubblicato il : 06-10-2017

L’Unione Europea avrebbe bisogno di un nucleo di politiche comuni che dovrebbero essere fondate su una chiara delimitazione delle competenze e su pochi obiettivi ben individuati e verificabili. Tutto il resto andrebbe lasciato alle politiche nazionali, regionali e locali. È in tale prospettiva che la molteplicità delle nostre agricolture può tornare a svolgere il ruolo di laboratorio fondamentale del processo di costruzione delle istituzioni europee

La Politica Agricola Comune (PAC) dopo il 2020 potrebbe favorire il processo di integrazione europea, il cui percorso sembra finalmente avviarsi per impulso di Emmanuel Macron e Angela Merkel. Per farlo, però, dovrebbe essere pensata come strumento capace di svolgere tale ruolo. Un ruolo di laboratorio fondamentale del processo di costruzione europea, così come egregiamente lo svolse, tra gli anni Cinquanta e Sessanta, quando l’obiettivo comune dei sei Paesi fondatori era l’autosufficienza alimentare. Ma, una volta conseguito il traguardo già alla fine degli anni Settanta, la PAC dismise quella funzione e incominciò a perseguire, in modo contraddittorio e confuso, interessi particolaristici, legati ad una molteplicità di modelli e sistemi agricoli. Una varietà difficilmente riconducibile ad una convivenza armonica mediante una politica comune, caratterizzata dal principio di unicità.

Una politica “comune” solo a parole

Una relazione informativa del Comitato Economico e Sociale Europeo (CESE), consegnata al Parlamento Europeo nel 2015 (relatore Mario Campli), è al riguardo illuminante. Il documento rileva che la PAC è il risultato di scelte molto farraginose e disarticolate e che a tale esito contribuisce l’attuale sistema di governance europeo. Esso prevede, infatti, una negoziazione tra le tre istituzioni (Commissione, Consiglio e Parlamento) così laboriosa ed estenuante – in cui i governi nazionali e i parlamentari europei interpretano la propria funzione come poli di raccolta di qualsiasi istanza particolaristica e populistica – da produrre alla fine un esito contraddittorio: la lacerazione progressiva della tela dell’unicità della PAC. In altre parole, l’attuale sistema decisionale sperimentato con l’ultima riforma della PAC contiene in sé un virus che determina automaticamente un processo di rinazionalizzazione di una politica che i Trattati definiscono “comune”. Dopo sessant’anni, la politica comune in agricoltura si è trasformata da motrice d’integrazione in pretesto di disintegrazione dell’Europa.

 La PAC attuale si caratterizza, dunque, per l’accavallarsi disordinato di obiettivi e strumenti che – in mancanza di una chiara strategia – produce effetti redistributivi non valutabili. Gli impatti attesi nei documenti programmatici non corrispondono ai reali effetti in termini di beneficiari, risorse finanziarie erogate, superficie agricola coinvolta, ecc. Le sovrapposizioni di strumenti e i conflitti tra strumenti e obiettivi generano problemi così gravi, in termini di efficacia ed efficienza degli interventi, da minare seriamente la credibilità di tale politica. Ne è riprova, tra quelle più significative, la recente e condivisibile presa di posizione dell’Associazione Italiana di Economia Agraria e Applicata (AIEAA) sulla PAC del futuro.

Sdoppiare competenze e obiettivi

Proprio l’esperienza fallimentare dell’ultima riforma della PAC fornisce, tuttavia, indicazioni utili per progettare in modo innovativo il futuro assetto delle istituzioni europee e delle politiche per l’agricoltura. Nel solco della prospettiva dello sdoppiamento proposta da Sergio Fabbrini, l’Unione Europea avrebbe bisogno di un nucleo di politiche comuni che, per rimanere tali e funzionare in modo efficace, dovrebbero essere fondate su una chiara delimitazione delle competenze europee e su pochi obiettivi ben individuati e verificabili. Tutto il resto, in termini di competenze e obiettivi, andrebbe lasciato, in modo esplicito, alle politiche nazionali, regionali e locali. È in tale prospettiva che l’agricoltura può tornare a svolgere il ruolo di motrice dell’integrazione europea.

Nei trattati, l’unione doganale, la politica commerciale comune e la conclusione di accordi internazionali sono chiaramente individuate come competenze esclusive dell’Unione. In materia di sicurezza degli alimenti, gli Stati membri hanno, nel tempo, attribuito all’Unione Europea una serie di competenze delimitate in modo abbastanza lindo, le quali rispondono a due obiettivi ben specificati: 1) proteggere la salute umana e gli interessi dei consumatori; 2) favorire il corretto funzionamento del mercato unico europeo. In tale quadro, l’Unione Europea provvede affinché siano definite (e rispettate) norme di controllo nei settori dell’igiene dei prodotti alimentari e dei mangimi, della salute animale e vegetale e della prevenzione della contaminazione degli alimenti da sostanze esterne. L’Unione Europea disciplina altresì l’etichettatura dei generi alimentari e dei mangimi. Tali competenze è bene che continuino ad essere attribuite all’Unione Europea.

Per la materia agricoltura occorre, invece, uno sdoppiamento. Andrebbero estrapolate dall’attuale PAC quelle competenze che si legano effettivamente ad obiettivi raggiungibili esclusivamente mediante una politica comune. Tutte le altre competenze andrebbero attribuite esplicitamente agli Stati membri per il semplice motivo che solo questi possono effettivamente governare la convivenza virtuosa e non conflittuale della pluralità delle agricolture europee.

La varietà delle agricolture

Da sempre la peculiarità dell’agricoltura europea è nella varietà dei suoi modelli. Sta qui la sua forza originaria anche nel confronto con le altre agricolture del pianeta. Ma c’è una novità intervenuta negli ultimi quarant’anni, del tutto ignorata dalla PAC e, in generale, dalle politiche pubbliche. Con il declino del ciclo fordista dello sviluppo industriale, la globalizzazione galoppante e la stravolgente rivoluzione tecnologica che stiamo vivendo, l’agricoltura è diventata un’entità mutante che sfugge alle definizioni. È plurale, multiforme, ossimorica. In un mondo che vedrà, in tempi relativamente brevi, la gran parte del proprio territorio urbanizzarsi, l’agricoltura reinventa spontaneamente le sue funzioni, trasforma l’urbano che si è sovrapposto ad essa, assediata da nuovi miti e stereotipi che sedimentano su quelli vecchi.

La stessa immigrazione di massa, che sta scuotendo l’Europa, è un prodotto del mondo globale e di uno spostamento, potenzialmente senza confini, di popoli da un continente ad un altro. Il fenomeno non ha una mera valenza economica (le imprese agricole che finalmente possono avvalersi di una domanda di lavoro più ampia), ma è diventato un’opportunità soprattutto culturale per un continente, come il nostro, invecchiato demograficamente e bisognoso di rivitalizzarsi attingendo a nuova linfa. “Nuovi cittadini” (e non solo “nuovi lavoratori”) stanno incominciando a ripopolare interi territori abbandonati del dorso appenninico, a rendersi protagonisti, come imprenditori innovativi, del risveglio civile dei quartieri popolari delle nostre metropoli. “Nuove culture rurali” interagiscono con quelle nostre e danno vita a meticciamenti inediti. Percorsi che aprono contraddizioni e conflitti da gestire con un approccio laico nuovo, ma che promuovono anche economie civili e identità territoriali in divenire.

Gli elementi che in passato distinguevano l’urbanità dalla ruralità si sono ridimensionati e quelli che restano si sovrappongono e creano nuove differenziazioni. Le quali non hanno nulla in comune con quelle precedenti e riguardano: stili di vita, rapporti tra persone e risorse, modelli di possesso uso e consumo dei beni, abitudini alimentari, modelli di welfare, motivazioni degli imprenditori. Le nuove differenze spesso entrano in conflitto e le contrapposizioni che ne derivano rallentano i processi innovativi, determinano effetti patologici.

Anche altre polarità che in passato influenzavano le campagne si sono fortemente attenuate fino a scomparire: centro e periferia, metropoli e aree interne hanno perduto i significati originari. E tali endiadi ora descrivono nuove entità policentriche e multi-identitarie. Le quali si presentano in modo molto differenziato, ma a segnarne la distinzione sono il capitale sociale, i beni relazionali, le reti di interconnessione e i legami comunitari. Il senso di marcia delle trasformazioni in atto nelle campagne europee sembra essere un’evoluzione dell’agricoltura da attività fortemente connotata da elementi produttivistici a terziario civile innovativo.

Accanto alle tradizionali agricolture scaturite dai processi di modernizzazione e dedite esclusivamente alla produzione food e non food, si sono reinventate multiformi agricolture di relazione e di comunità in cui le attività svolte sono intese come mezzo di incivilimento per migliorare il «ben vivere» delle persone. Agricolture perché molteplici sono le funzioni, le attività e i modelli che esse esprimono. Sono agricolture  «multi-ideali» perché si riferiscono a passioni, vocazioni e concezioni del mondo plurime, da cui scaturiscono modelli produttivi e di consumo e attività molteplici. Sono agricolture non tradizionali perché sperimentano strade mai percorse prima e vedono prevalentemente, in una posizione da protagonisti, donne e giovani. In letteratura i casi più citati sono presi dall’esperienza statunitense: i mercati degli agricoltori, le cooperative di produttori, la community supported agriculture (agricoltura sostenuta dalla comunità), gli orti condivisi. In Europa, riguardano un ambito ancora più ampio e comprendono i «fazzoletti di terra» a fini di autoconsumo personale e familiare, le agricolture urbane, le filiere corte, la gestione dei demani civici e delle terre collettive e le diverse forme di agricoltura sociale praticate dalle imprese agricole e dalle cooperative sociali.

Agricolture che si educano a convivere e collaborare

Emerge, dunque, uno scenario in cui attori che contano e che vogliono contare di più (cittadini, imprenditori e comunità locali) chiedono attenzione e riconoscimento in quanto portatori di innovazione,  consapevolezza e senso di responsabilità e, nel contempo, attuatori dell’interesse generale. E sono fortemente critici nei confronti dell’Unione Europea non solo perché la PAC non li riconosce, ma soprattutto perché intendono reagire alla spinta verso l’omologazione di tutto e, dunque, anche delle molteplici agricolture europee. Le agricolture civili e responsabili spesso assumono posizioni sovraniste perché sono convinte che la PAC ha scarsa attinenza con la necessità di salvaguardare la molteplicità delle agricolture e di spingerle a collaborare per promuovere innovazione e sviluppo. Spesso assumono posizioni sovraniste perché vedono nella PAC una politica che scoraggia l’innovazione, sbarra la strada ai giovani e non incentiva la collaborazione.  Non hanno un approccio spaventato e un atteggiamento di ripulsa nei confronti della globalizzazione e non coltivano affatto una visione autarchica e difensiva. Ma anzi mostrano una spiccata sensibilità per i problemi delle agricolture contadine dei paesi in via di sviluppo e dei paesi emergenti. Le istanze di cui sono portatori non vanno, pertanto, confuse con quelle di chi pensa di reagire alla globalizzazione rinchiudendosi dentro i propri confini regionali, per difendere privilegi, rendite di posizione o valori ritenuti superiori a quelli degli altri. I tutori di queste “piccole patrie” – per usare un’espressione di Biagio de Giovanni – sono in continua mobilitazione contro la riduzione dei dazi per i prodotti tunisini che importiamo in Europa, contro l’Accordo Ceta Unione Europea – Canada, contro le contraffazioni internazionali delle denominazioni d’origine  o contro le normative europee in materia di sicurezza alimentare, riguardanti l’etichettatura e gli ogm. Ma lo fanno spesso in modo strumentale nel tentativo di difendere specifiche nicchie di mercato e interessi particolaristici, senza profondere un reale impegno nelle sedi internazionali dove si definiscono gli accordi e le normative. I tutori delle “piccole patrie” hanno svolto un ruolo protagonista nell’alimentare la proliferazione di strumenti e interventi nelle ultime riforme della PAC, mediante un’attività lobbystica molto intensa, soprattutto nei confronti dei governi nazionali e dei parlamentari europei.

Le agricolture civili e responsabili dovrebbero avviare percorsi di autoapprendimento collettivo e sperimentarsi nel costruire reti sovranazionali  per contribuire a edificare nuove istituzioni e modelli di governance, capaci di promuovere accordi e politiche efficaci. Si tratta di incivilire la globalizzazione mediante la collaborazione responsabile.

Quale PAC del futuro?

In tale prospettiva, la PAC andrebbe, pertanto, fortemente semplificata e ridotta ad alcuni interventi essenziali e configurabili come effettiva politica comune: 1) sostegno e coordinamento del sistema della conoscenza e dell’innovazione nelle molteplici agricolture europee; 2) sostegno del sistema assicurativo per gestire i rischi degli agricoltori derivanti dalla volatilità dei prezzi e dai cambiamenti climatici; 3) coordinamento tra i primi due interventi e le altre politiche comuni.

Una scelta incentrata sulla conoscenza, sul capitale umano e sull’innovazione comporta inevitabilmente l’eliminazione dell’attuale meccanismo dei pagamenti diretti, mantenuto in piedi dal coagularsi nel tempo di forti corporativismi e conservatorismi, sia nelle amministrazioni pubbliche che nei corpi intermedi. Tale meccanismo permette una distribuzione sperequata di risorse pubbliche tra soggetti e territori. Impedisce l’accesso dei giovani. Discrimina le zone svantaggiate e, principalmente, la montagna. Si configura come una forma di rendita quando i prezzi di mercato sono alti, mentre è del tutto incapace di assicurare un reddito accettabile quando i prezzi calano.

L’altra conseguenza del nuovo approccio alla politica comune in agricoltura è quella di ricondurre lo sviluppo rurale alla politica regionale. Lo sviluppo rurale ha svolto finora la funzione di trattenere nell’ambito della PAC i sostegni agli investimenti. Ma questi, per essere efficaci, dovrebbero essere destinati non più agli agricoltori ma ai sistemi territoriali, in cui le molteplici agricolture s’intrecciano con gli altri settori produttivi e coi sistemi di welfare.

Anche la politica regionale andrebbe fortemente semplificata e ridotta essenzialmente alle grandi opere infrastrutturali. Mentre la politica di sviluppo locale – nel quadro di un sostegno finanziario per la coesione – dovrebbe più coerentemente rientrare tra le competenze nazionali, regionali e locali.

Le molteplici agricolture avrebbero tutto l’interesse ad una riorganizzazione delle istituzioni, delle competenze e degli obiettivi in agricoltura che vada in tale direzione, per poter esprimere nei sistemi locali pienamente le proprie potenzialità e peculiarità. Ma non devono immaginare che la politica non abbia più spazio nella globalizzazione e che sia sufficiente esprimere consapevolezza e senso di responsabilità solo nei comportamenti individuali senza tentare di incidere negli assetti istituzionali sovranazionali. Gli attori delle agricolture responsabili e civili dovranno sempre più reinventare la funzione primaria dell’agricoltura che è stata, fin dalle origini, quella di generare comunità e istituzioni con cui le comunità umane hanno agito per il «ben vivere» nel mondo.  L’agricoltura ha avuto da sempre un’anima politica e oggi è il tempo di reinventarla, esporla in pubblico e darle forma.

Tag:Agricolture civili, Angela Merkel, Emmanuel Macron, PAC, Unione Europea