La riforma della Pac: le scelte dell’Italia e le modalità di applicazione
Gli agricoltori italiani stanno ricevendo in questi giorni una comunicazione dell’AGEA che li invita a collaborare alla ricognizione preventiva delle proprie posizioni aziendali.
Si tratta di individuare con precisione i soggetti e le imprese, ai quali dovranno essere successivamente attribuiti i “titoli” all’aiuto.
Si è messa, dunque, in moto la macchina organizzativa per attuare, a partire dal 1° gennaio 2005, la riforma della PAC. Essa rappresenta una vera rivoluzione per il sistema agricolo in quanto ne ridisegna gli equilibri e i modelli procedurali e comportamentali.
Come si può notare, al centro della PAC non c’è più l’agricoltore in quanto tale, ma le conseguenze delle sue attività, il suo progetto. Pertanto, ci sono i sistemi produttivi territoriali, i servizi multifunzionali, le aspettative dei consumatori e dei cittadini.
Questi cambiamenti pongono in una luce nuova i problemi di adeguamento della pubblica amministrazione. Gli adattamenti vanno resi funzionali alla competitività dei sistemi territoriali e del sistema-Paese nel nuovo scenario globale.
Pagamento unico aziendale e disaccoppiamento totale degli aiuti per tutte le produzioni ad esclusione delle sementi sono le scelte più significative che ha fatto il nostro Paese. Viene così restituita agli agricoltori la libertà di assumere le proprie decisioni in base all’orientamento del mercato e non più, come è avvenuto finora, anche in base alle convenienze economiche legate al livello di sostegno.
E’ appena il caso di sottolineare che, ai fini dello sviluppo agricolo e della crescita della competitività dei sistemi territoriali, il valore di questa recuperata libertà di scelta imprenditoriale sopravanzi al rischio di non utilizzare pienamente il massimale finanziario ottenuto dall’Italia. Obiettivo che va, comunque, garantito attraverso una gestione accorta di tutti gli strumenti introdotti dalla riforma.
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Proprio in questi giorni sono in corso di definizione le misure per incentivare l’agricoltura di qualità e valorizzare l’ambiente mediante lo strumento dell’art. 69 del Reg. 1782/2003.
Inoltre, sono da precisare i meccanismi di funzionamento della riserva nazionale, di cui all’art. 42 del medesimo regolamento (modalità con cui effettuare i prelievi e criteri di assegnazione dei titoli ai beneficiari che vi fanno ricorso), nonché i principi per la gestione, l’utilizzo e i trasferimenti dei “titoli”. Il tutto al fine di garantire un riequilibrio tra le diverse spinte distorsive, insite nel meccanismo di disaccoppiamento, che l’applicazione della riforma potrebbe generare.
L’altro capitolo rimasto incompiuto riguarda la condizionalità, da affrontare nel rispetto dei principi di omogeneità sul piano nazionale e di sostenibilità del modello normativo, al fine di evitare diseguaglianze tra i produttori di regioni diverse, impostazioni meramente vincolistiche e derive burocratiche, che rischierebbero di ingessare l’attività produttiva. In tale quadro, un’attenzione particolare andrebbe rivolta alle possibili sovrapposizioni tra la condizionalità e le misure previste dai Piani di sviluppo rurale. A criteri di pari trattamento dei produttori e di omogeneità dei comportamenti pubblici andrebbero ancorati anche i controlli. E giacché per aiutare le imprese ad essere in regola con la condizionalità ed evitare penalizzazioni, è prevista una misura di sostegno alla consulenza aziendale, essa non dovrebbe essere considerata semplicemente come sistema di audit, come proponeva in principio la Commissione, bensì come uno strumento per migliorare la competitività delle imprese, definire le loro strategie della qualità, orientarle a muoversi da sole nel mercato. In sostanza, una misura pensata per rendere evidente e misurabile l’impegno aziendale derivante dagli obblighi imposti dalla normativa potrebbe tramutarsi in un’azione utile per lo sviluppo del sistema produttivo agricolo.
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E’ evidente che gli aspetti ancora incompiuti delle norme attuative e le misure ulteriori per rafforzare l’efficacia dei nuovi strumenti introdotti dalla riforma, dovranno trovare un momento di confronto con le parti sociali ed una definizione in sede ministeriale.
Ma occorre prevedere anche una sede dove far confluire, per una efficace e rapida soluzione, tutte quelle problematiche e casistiche dubbie che gli operatori stanno già incontrando e incontreranno in futuro e che richiedono:
- interpretazioni autentiche delle varie disposizioni comunitarie e nazionali già esistenti;
- adeguamenti degli atti amministrativi nazionali;
- richieste formali di modifica dei regolamenti in ambito comunitario.
A nostro avviso, la sede dove far affluire i quesiti, i punti controversi e le ambiguità della normativa non può che essere l’AGEA, che dovrà porsi nella condizione di distinguere le problematiche che essa stessa potrà dirimere con decisioni da adottare formalmente e comunicare immediatamente agli operatori, da quelle che dovranno necessariamente essere trasmesse al MIPAF per il necessario seguito.
Riteniamo che il “Tavolo tecnico” in corso di istituzione presso l’AGEA - Organismo di Coordinamento sia quanto prima insediato formalmente e partecipato, nelle forme idonee ad evitare appesantimenti e pletoricità, dall’insieme delle Organizzazioni che fanno parte del Consiglio di Rappresentanza. Esso dovrà riunirsi con cadenza settimanale se vorrà fornire le proposte di soluzione in tempi rapidi. E dunque è nell’interesse di tutti che esso sia il più possibile snello ed operi senza smagliature. La partecipazione di rappresentanti degli Organismi pagatori riconosciuti, inoltre, è la condizione per una condivisa ed omogenea definizione dei quesiti.
Bisognerà nel contempo individuare con precisione lo strumento con cui l’AGEA provvede alla formale adozione e comunicazione delle soluzioni suggerite dal “Tavolo tecnico” ed affrontate nelle varie sedi istituzionali competenti. Per migliorare la trasparenza e la diffusione delle informazioni, potrebbe, a nostro avviso, essere diffusa, volta per volta, una nota ufficiale dell’Organismo di Coordinamento da inserire nel sito dell’AGEA in una sorta di Repertorio delle decisioni adottate.
A titolo esemplificativo e senza alcuna pretesa di suggerire soluzioni, si elencano di seguito i titoli delle problematiche più scottanti ed urgenti che il “Tavolo tecnico” dovrebbe già nella prima riunione dirimere:
1. rimodulare alcuni passaggi della ricognizione preventiva inseriti nel programma applicativo informatico, che non appaiono in linea con una corretta interpretazione della riforma, per garantire una maggiore efficienza all’attività che si è avviata. Ad esempio:
- prevedendo la segnalazione delle “cause di forza maggiore e circostanze eccezionali” anche per quelle verificatesi nel triennio 1997-1999 e che oggi non è possibile segnalare (la procedura consente di segnalare solo quelle relative al triennio 2000-2002). La contestuale disponibilità degli anni relativi ai due trienni appare, infatti, più adatta per utilizzare meglio la norma riferita alle “condizioni eccezionali”;2. definire una calendarizzazione delle procedure per valutare successivamente alla ricognizione preventiva quei dati riferiti ai “nuovi agricoltori”, alle compravendite ed agli affitti, che non si possono acquisire immediatamente, e procedere poi alla individuazione delle posizioni aziendali;
3. chiarire il concetto di ammissibilità delle superfici e dei capi e definire un percorso condiviso attraverso cui modulare l’estrapolazione dei dati forniti dall’AGEA. Sembra emergere, infatti, che la qualifica di ammissibilità delle superfici al pagamento unico debba derivare non già dallo stato di fatto delle superfici stesse ma dalla classificazione con cui tali superfici sono riportate in catasto. Interpretazione poco convincente se si considera la notevole differenza tra le reali situazioni aziendali e quelle riportate nei documenti amministrativi;
4. sempre in materia di ammissibilità delle superfici, occorre precisare la natura che devono avere le superfici dichiarate con la domanda di fissazione dei “diritti” e che l’Italia ha precisato non devono essere inferiori a 0,3 ettari per azienda. Possono essere utilizzate a tal fine anche superfici imboschite? Conserva l’obbligo di avere la titolarità dei 3.000 mq anche chi ha ceduto in affitto un appezzamento di terra coi rispettivi “diritti”?
5. diradare i dubbi interpretativi che vengono sollevati qualora nel triennio di riferimento la superficie foraggiera riguardava terreni adibiti a pascoli arborati, usi civici e pascoli collettivi. Del resto tali aree sono state correttamente utilizzate dal produttore durante il triennio di riferimento, avendole inserite come normali superfici foraggiere aziendali (codice 13);
6. definire con maggiore precisione “l’agricoltore in attività”;
7. chiarire come deve essere modificato l’atto preesistente in caso di applicazione delle clausole ai contratti di vendita o di affitto ex artt. 17 e 27 del Reg. n. 795/2004. Precisando a tale riguardo, qualora non esista ancora il contratto (che come noto può essere previsto sino alla data di presentazione della domanda), se sia consentita anche una “scrittura privata” relativamente all’affitto od alla compravendita dei “titoli”;
8. sempre riguardo l’applicazione delle clausole contrattuali, occorre chiarire se il cedente (venditore o locatore) debba comunque rispettare, al momento della fissazione dei diritti, la definizione di “agricoltore” e se la domanda di fissazione che egli comunque deve presentare (in caso di vendita anche in suo nome e conto da parte dell’acquirente) deve prevedere una superficie minima di 0,3 ettari;
9. dal momento che la normativa comunitaria contempla la possibilità di prevedere delle penalizzazioni in caso di “guadagni eccezionali” per la vendita o l’affitto a lungo termine di aziende tra la fine del periodo di riferimento e l’avvio del disaccoppiamento, è necessario esplicitare l’intenzione dell’Italia se applicherà o meno le sanzioni;
10.relativamente all’applicazione dell’art. 69 del Reg. 1782/2003, occorre stabilire con certezza come le trattenute sulle componenti del massimale nazionale di tre specifici settori produttivi (seminativi, carni bovine e ovicaprini) si rifletteranno sul valore dei titoli dei singoli produttori. In sostanza, vanno definite le procedure e la sequenza con cui si applicheranno le trattenute in riferimento alla modulazione, la riserva e l’attuazione dell’art. 69, nonché le modalità con cui ne saranno informati gli agricoltori;
11. nel caso di terreni affittati, non ci possono essere dubbi che la proprietà dei “titoli” resti sempre in capo a chi ha coltivato il fondo nel triennio di riferimento ed ha presentato regolare domanda di aiuto. Può essere utile, tuttavia, precisare (o prevedere con un apposito atto) che l’eventuale restituzione dei terreni locati al proprietario assieme ai diritti maturati dall’affittuario nel corso del periodo di riferimento, sia esentata dall’applicazione delle trattenute per il trasferimento dei “titoli” previste dalla normativa comunitaria e nazionale;
12. giacché l’Italia ha previsto che l’utilizzo dei “titoli” è consentito su tutto il territorio nazionale e il trasferimento dei medesimi è, invece, limitato territorialmente alle “regioni omogenee”, che saranno successivamente definite con provvedimento ministeriale, assume importanza conoscere sin d’ora il criterio con cui ogni titolo di pagamento disaccoppiato è collegato al territorio. Per un’azienda che ha unità produttive in diverse “regioni omogenee”, ad esempio, i diritti saranno collegati ai diversi territori in cui, volta a volta, sono collocate le varie porzioni di azienda? Ovvero tutti i “titoli” saranno comunque collegati alla “regione” dove è situata la sede aziendale?
13. sempre in materia di utilizzo dei diritti, andrebbe eliminata la contraddizione tra quanto previsto dal decreto ministeriale dell’agosto scorso, laddove si precisa che le superfici utili a percepire il pagamento unico disaccoppiato devono essere detenute dall’azienda beneficiaria a far data dall’11 novembre 2004, e ciò che si desume, invece, dalla lettura congiunta dei regolamenti comunitari: a far data dall’11 novembre dell’anno che precede la presentazione della domanda di pagamento unico. In breve, va detto con precisione che il vincolo esiste per ogni anno di applicazione;
14. ancora riguardo la prima utilizzazione dei diritti, occorre chiarire definitivamente se, assieme al premio disaccoppiato, sulla medesima superficie possono essere percepiti altri pagamenti diretti come:
- l’aiuto alla produzione per il tabacco;- il pagamento specifico ancora accoppiato alla produzione per i foraggi disidratati;
- l’aiuto per le sementi certificate;
- l’aiuto per la trasformazione del pomodoro (limitatamente ai mesi consentiti dall’art. 51 del Reg. n. 1782/2004 – a tale riguardo occorre anche stabilire quanto prima se l’Italia intende o meno avvalersi della deroga consentita dalla nuova formulazione di tale articolo così come modificata dal Reg. n. 864/2004);
15. vanno definiti gli ambiti entro i quali consentire la produzione di ortaggi su terreni con diritti, in quanto in tutto il paese si è soliti fare orticoltura in secondo raccolto;
16. particolare attenzione andrà riservata alle possibili sovrapposizioni tra la gestione dei premi degli imprenditori agricoli e le provvidenze pubbliche a favore delle imprese cooperative che associano imprenditori agricoli e che esse stesse possono considerarsi “imprenditori agricoli” e perfino “imprenditori agricoli professionali”.
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E’ necessario, infine, affrontare le questioni più urgenti che riguardano la funzionalità della struttura amministrativa.
La prima è riferita all’articolazione degli Uffici dell’AGEA non ancora adattata alle novità della riforma. Andrebbe, ad esempio, istituito un apposito Ufficio per il pagamento unico aziendale.
La seconda concerne l’esigenza di garantire ai produttori, che non intendono conferire alcun mandato ai CAA, l’accesso a tutti i servizi che gli Organismi pagatori possono delegare ai CAA. Tale diritto è già contemplato nelle disposizioni emanate dall’Agea. Occorre, tuttavia, prevedere in modo esplicito a quale “sportello” ed a quali referenti della pubblica amministrazione possa rivolgersi direttamente il produttore, per accedere ai servizi senza subire alcuna disparità di trattamento.
La terza questione riguarda l’esigenza di una gestione sostenibile del contenzioso amministrativo, non solo per chiudere il pregresso, ma soprattutto per guardare al futuro con maggiore serenità. Occorre scongelare quanto prima e rilanciare la Camera Arbitrale, riorganizzando uno strumento che potrebbe essere utilizzato da tutto il sistema agricolo. Non può sfuggire l’urgenza di riaprire in ogni caso la gestione del contenzioso per definire le posizioni e calcolare con precisione i “diritti”.
Restano da realizzare gli adattamenti che indicammo in occasione del Forum del 5 maggio ed abbiamo ribadito nel Seminario del 14 settembre scorso, a partire dal potenziamento della struttura di coordinamento. L’efficacia di tale funzione è data dall’attribuzione effettiva alla struttura di coordinamento di tre compiti fondamentali: a) garantire un’interfaccia unica nei rapporti con la Commissione europea, nel promuovere l’applicazione armonizzata della normativa comunitaria e le relative procedure, nonché nel riorganizzare il sistema dei controlli; b) implementare il modello di gestione in modo omogeneo, soprattutto per quanto attiene i rapporti coi Caa, mediante la definizione di una convenzione standard; c) supportare lo sviluppo di un’autonoma capacità organizzativa delle Regioni mediante la predisposizione di un servizio informativo condiviso.
Su questi punti occorre ancora lavorare riconvertendo complessivamente la struttura dell’Agenzia, mediante la valorizzazione delle competenze necessarie e stabilendo relazioni concertative efficaci con le Regioni e le forze sociali.