L’Europa oggi e la politica agricola

L’Italia non ha ancora definito una propria posizione in vista della imminente revisione di medio termine di Agenda 2000.

Il Ministro Alemanno ha annunciato che sta predisponendo un documento e che lo consegnerà a fine gennaio al Commissario Fischler, dopo averlo sottoposto all’esame del Comitato tecnico delle Regioni e del Tavolo agro-alimentare.

La Commissione europea presenterà al Consiglio Agricoltura le sue proposte dopo le elezioni francesi, presumibilmente prima della prossima estate.

La verifica era stata prevista dall’accordo di Berlino del marzo 1999 per poter correggere il tiro su aspetti specifici. In realtà, le prospettive dell’allargamento dell’Ue ai Peco e il negoziato WTO, avviato a Doha, spingono, invece, per una revisione che potrebbe andare assai più in là di un semplice aggiustamento tecnico di Agenda 2000.

Nello stesso tempo, hanno assunto una nuova centralità lo sviluppo territoriale, la qualità delle produzioni, la tutela dell’ambiente e la sicurezza alimentare. Sfide e insieme opportunità, che l’agricoltura può cogliere per ricollocare la propria funzione nell’economia e nella società, e che le imprese agricole possono accettare per accrescere le proprie attività ed il ventaglio delle relazioni economiche nei sistemi territoriali e nelle filiere produttive.

L’allargamento comporta un problema finanziario rilevantissimo. La Pac assorbe quasi il 50 per cento del bilancio dell’Ue. Se si dovessero estendere le attuali misure alle agricolture dei paesi candidati, la spesa aumenterebbe in modo tale da superare di circa 12/14 miliardi di euro il tetto massimo di 40 miliardi di euro stabilito dal vertice di Berlino e valido sino al 2006.

Appare del tutto evidente che il progetto di un’Europa più ampia e integrata non può essere soddisfatto dall’attuale assestamento del bilancio comunitario all’1,27% del prodotto interno lordo. Bisogna riflettere attentamente sul suo aumento, così come sulla ricerca di nuove risorse, per preservare il principio di solidarietà al centro delle politiche comuni.

Nel frattempo, si può anche sostenere, in linea teorica, che i nuovi paesi membri debbano essere esclusi dagli aiuti diretti agli agricoltori fino a quando non si saranno dotati di un’efficiente strumentazione amministrativa e di controllo dell’offerta e non si avrà una reale armonizzazione delle norme igienico-sanitarie, ambientali e quelle attinenti al benessere degli animali. Ma, sul piano pratico, è difficilmente ipotizzabile imporre ai nuovi partners un regime differenziato.

Il vertice di Doha sul commercio mondiale si è concluso con un compromesso accettabile per l’Europa. La risoluzione contiene due impegni di grande valore. Il primo è quello volto a considerare la multifunzionalità dell’agricoltura come criterio di sostegno al settore. L’altro riguarda il riconoscimento a livello mondiale della protezione non solo dei vini a denominazione d’origine, ma anche degli altri prodotti tipici. E si è anche deciso che i negoziati dovranno concludersi con una riduzione dei sussidi all’esportazione in vista della loro eliminazione.

Il tema più spinoso del negoziato, che sta per aprirsi, sarà il modo come coniugare l’obiettivo del disaccoppiamento totale degli aiuti dall’attività produttiva con il riconoscimento del carattere multifunzionale dell’agricoltura. Si tratta, in sostanza, di individuare nuove tipologie di aiuto, fortemente semplificate e che possano essere considerate ammissibili. Si potrebbe pensare a nuove misure di sviluppo rurale, che facciano riferimento alla qualità territoriale, alla qualità ambientale, alla sicurezza alimentare, alla manutenzione del territorio, alla tutela delle tradizioni culturali ed alla strumentazione innovativa per garantire i redditi ed accrescere la competitività. In tal modo si otterrebbero il disaccoppiamento completo del sostegno dalle produzioni e, nello stesso tempo, la tenuta complessiva ed il rilancio del sistema agro-alimentare europeo.

Ma queste nuove misure difficilmente potranno essere ideate nel corso del negoziato WTO, se non verranno prima sperimentate a seguito della revisione di medio termine della Pac. E’ pericoloso illudersi di mantenere sostanzialmente intatte le attuali misure di mercato e di sostegno indifferenziato del reddito – che complessivamente assorbono il 90 per cento della Pac – ritenendole compatibili con il riconoscimento della multifuzionalità dell’agricoltura europea. E’ necessario, invece, cogliere il segnale positivo giunto da Doha per produrre immediatamente un’innovazione nella Pac, al fine di condizionare l’esito finale del negoziato multilaterale nell’interesse dell’Europa, di predisporre un quadro di sostegno compatibile con l’allargamento, di perseguire obiettivi condivisi dall’insieme della società. Una posizione difensiva è insidiosa, perché ci esporrebbe al rischio di uno smantellamento della Pac. Nelle attuali condizioni, rinnovare la Pac diventa l’unico modo per salvarla.

L’Italia ha tutto l’interesse per rivendicare una coraggiosa riforma della Pac. Siamo il secondo Paese in Europa per produzione lorda vendibile ed il primo per valore aggiunto, ma scendiamo al quarto posto se consideriamo la distribuzione degli aiuti. Ciò è dovuto ad un’enorme diversificazione dei regimi di sostegno, che non corrisponde al peso economico delle varie filiere produttive. Il dato più eclatante riguarda l’ortofrutta. Questo comparto rappresenta il 17 per cento del valore totale della produzione, ma riceve solo il 4 per cento degli aiuti. Se poi esaminiamo i regimi di sostegno delle produzioni continentali, notiamo che l’Italia è proprio da questi penalizzata maggiormente. Basta pensare solo agli effetti distorsivi delle quote latte, dei limiti di intensità nell’allevamento bovino, del sistema delle rese storiche per i seminativi.

Appiattirsi su una posizione di mera difesa dell’attuale Pac sarebbe la posizione più dannosa per i nostri agricoltori. Dobbiamo, invece, considerare la situazione che si è determinata come un’occasione formidabile per superare le attuali difficoltà di gestione, eliminare gli squilibri tra produzioni e tra territori e delineare una proposta strategica di riforma complessiva della Pac. Con una visione di ampio respiro si potrà costruire un sistema di alleanze in Europa, da far valere nel negoziato. Sarebbe un errore puntare su alleanze generiche con altri Paesi, come è avvenuto nel corso del negoziato di Berlino su Agenda 2000. In quell’occasione, non riuscimmo a costruire una posizione di medio-lungo periodo e, alla fine, ci dovemmo accontentare di un leggero aumento delle quote latte. Ed ora i nodi di quel negoziato vengono al pettine e si sommano ad altri ancor più aggrovigliati.

La scelta fondamentale dovrebbe essere quella di operare una degressività selettiva degli aiuti diretti per accrescere le risorse finanziarie da destinare al rafforzamento delle misure di sviluppo rurale, che attualmente riguardano solo il 10 per cento della spesa agricola.

Nello stesso tempo, dovremmo studiare una serie di misure nuove di sviluppo rurale, per fare in modo che gran parte degli agricoltori beneficiari degli attuali aiuti diretti possano avere a disposizione un ventaglio ampio di opportunità, senza essere necessariamente penalizzati dalla riforma, ma sostenuti in modo diverso nella loro capacità competitiva.

Occorrerebbe, in primo luogo, avviare un sistema di incentivi fortemente semplificato per garantire la sicurezza dei redditi, mediante la generalizzazione di polizze multirischio, e la competitività delle imprese, agevolando in primo luogo un’ottimale utilizzazione dell’informazione tecnologica e di mercato.

Inoltre, bisognerebbe autorizzare gli Stati membri ad un uso ampio del credito di imposta, come strumento per abbattere una serie di costi aziendali

L’altro filone da rafforzare sono i nuovi strumenti convenzionali, che vanno dai contratti di collaborazione ai contratti di promozione ed alle convenzioni vere e proprie, che consentono l’appalto di piccoli opere di interesse pubblico, in deroga alla normativa vigente. Si tratta di veicolare, attraverso queste nuove forme di rapporto pubblico-privato, sostegni ai sistemi di qualità e alla manutenzione e valorizzazione delle risorse territoriali. L’intreccio tra comportamenti, territorio e contratto è il modo migliore, come le recenti esperienze di programmazione negoziata dimostrano, per ottenere risultati significativi sul fronte dello sviluppo e dell’innovazione.

Infine, va allargato il concetto di multifunzionalità dell’agricoltura anche alla coesione sociale. Finora si è ritenuto che tale apporto fosse riconosciuto in modo automatico dalla Pac. La mera presenza dell’agricoltore è stata considerata di per sé elemento di tenuta ambientale e di equilibrio sociale. Sappiamo, invece, che il sostegno di queste funzioni per essere efficace ha bisogno di azioni mirate che facciano riferimento alla condizione sociale dell’imprenditore agricolo in quanto persona. Penso ad interventi per l’imprenditoria femminile, per i giovani, per la montagna e le aree svantaggiate, nonché altre misure che considerino i diversi gradi di efficienza delle aziende ed il rapporto con il territorio e la società locale.

La scelta di finanziare questi interventi mediante le risorse che si renderanno disponibili con la degressività selettiva degli aiuti, da effettuare a livello comunitario, renderebbe del tutto inutile la modulazione da parte degli Stati membri.

Un’attenta valutazione merita poi il tema del cofinanziamento nazionale. Puntare su misure finalizzate alla valorizzazione della multifunzionalità ed allo sviluppo rurale, è il modo più efficace per allargare la sfera del cofinanziamento nazionale. Si può, infatti, attribuire agli stati membri un’ampia discrezionalità nell’individuazione dei criteri applicativi, senza provocare la rinazionalizzazione della Pac.

Dobbiamo convincerci che, con l’allargamento, la Pac può restare nelle attuali dimensioni finanziarie, o superando lo sbarramento dell’1,27% del Pil, come limite dell’apporto degli Stati membri alla formazione del bilancio comunitario, o estendendo il cofinaziamento nazionale. La seconda opzione è quella più realistica. Si tratta di individuare quelle misure che non provocano squilibri o effetti distorsivi e non comportano rischi di rinazionalizzazione della Pac.

L’Italia potrà essere credibile nel sostenere una strategia di graduale spostamento delle risorse dalle politiche di mercato alle attuali e nuove politiche di sviluppo rurale, se saprà assicurare un coordinamento nazionale dell’insieme delle politiche strutturali agricole con le Regioni e con le organizzazioni professionali. Si tratta di stimolare omogeneità di comportamenti, migliore utilizzo delle risorse, governo di eventuali compensazioni tra le Regioni, per evitare la perdita di finanziamenti, come sta succedendo in questi giorni per il Leader Più.

Nello stesso tempo va sviluppata una forte iniziativa nei confronti della Commissione per semplificare le procedure, come chiave di volta per il successo di queste politiche nei prossimi anni.

Al momento si oscilla tra una posizione di mera conservazione dell’esistente ed un’altra, che si presenta come nuova, ma in realtà nasconde forti elementi declamatori e propagandistici e, perciò, è destinata a non avere alcuna incidenza. Va delineata, invece, una strategia chiara e condivisa, che individui effettivamente nuove forme di intervento, in grado di superare qualsiasi obiezione di fattibilità e di tenere in considerazione gli effetti sociali ed economici dei cambiamenti.

Con la Conferenza sull’impresa, la Cia ha posto l’esigenza di un nuovo modello di intervento pubblico per un’agricoltura proiettata oltre gli antichi confini delle sue funzioni tradizionali e per la competitività di un imprenditore a cui va richiesto solo la capacità professionale, andando oltre gli steccati delle vecchie definizioni soggettive fondate sul lavoro.

Per questo occorre riprendere il percorso avviato con la legge di orientamento. Si tratta di superare le formule obsolete di coltivatore diretto e di imprenditore a titolo principale, riordinare le normative fiscali e previdenziali, snellire gli adempimenti, rivedere le norme sugli accordi interprofessionali e le organizzazioni economiche, definire la tracciabilità, individuare misure efficaci per la promozione dei prodotti e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché strumenti finanziari e assicurativi nuovi, riformare le politiche sociali e del lavoro.

L’eventuale delega al Governo a legiferare su queste materie deve essere formulata dal Parlamento in modo tale da non stravolgere i risultati positivi finora conseguiti e definendo obiettivi coerenti con una proposta di rinnovamento della Pac.